TOVÁBBRA IS AKTUÁLIS! - Az alapvető jogok biztosának Jelentése az AJB-1152/2012. számú ügyben

 

Az alapvető jogok biztosának Jelentése az AJB-1152/2012. számú ügyben

Az alapvető jogok biztosának

Jelentése

az AJB-1152/2012. számú ügyben

(Kapcsolódó ügy az AJB-1492/2012.)

Előadó: dr. Rajzinger Ágnes

1.    Tóth Lívia

Az eljárás megindítása

Eljárásom két szervezet beadványa alapján indult. Az AFÁZIA Egyesület elnöke azt sérelmezte, hogy jogszabályi rendelkezés hiányában nem megoldott az afáziával (olyan kommunikációs zavar, amely elfedi az egyén kompetenciáját) élő személyek megfelelő támogatása, ellátása, ezzel összefüggésben a mindenkori állapotukhoz és szükségleteikhez igazított rehabilitációjuk elősegítése.

A Magyar Szervátültetettek Szövetsége (a továbbiakban: Szövetség) pedig egy szervhiánnyal élő panaszos problémáját tolmácsolta, aki a jelenleg hatályos jogszabályok szerint nem minősül fogyatékosnak, nem részesülhet fogyatékossági támogatásban.

Az alapvető jogok biztosaként kiemelt feladatom a leginkább veszélyeztetett rászoruló csoportok, és a gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező személyek jogainak védelme, ezen túl pedig külön feladatom a rászorultak, fogyatékossággal élők társadalmi integrációjának javítását előmozdító jogi környezet monitorozása is.¹

A fentiekre tekintettel vizsgálatot indítottam, mely során az Ajbt. 21. §-a alapján tájékoztatást kértem az Emberi Erőforrások Minisztériumától² (EMMI), a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivataltól (NRSZH), elődjétől az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézettől, valamint megkerestem jogvédelemmel foglalkozó civil szervezeteket. Ezen túlmenően a fogyatékosság fogalmának meghatározása tekintetében tájékozódtam az ombudsmani hálózaton keresztül a környező országok gyakorlatával kapcsolatban.

 

Alkalmazott jogszabályok

·       Magyarország Alaptörvénye

·       A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény³ (a továbbiakban: Egyezmény)

·       A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.)

 

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek

·       A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]

·       A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangja [Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdés: „Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.”]

·       Emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”]

·       Hátrányos megkülönböztetés tilalma [Alaptörvény XV. cikk (1)-(2)-(5) bekezdés: „A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.” „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”]

·       Fogyatékossággal élők védelme [Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdés: „Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.”]

 

A megállapított tényállások

1.    AJB-1152/2012. ügy

Az AFÁZIA Egyesület elnöke azért fordult hozzám, mert álláspontjuk szerint a jelenlegi jogi környezetben megoldatlan az afáziával élő személyek megfelelő támogatása, ellátása, a mindenkori állapotukhoz és szükségleteikhez igazított rehabilitációjuk elősegítése.

A változatos tünetegyüttessel járó kommunikációs zavar, amely lokális agyi károsodások következtében alakul ki, szinte minden esetben lehetetlenné teszi az egyén korábbi életvitelét.

Az afáziával élő személyek a Fot. 23.§-ban biztosított fogyatékossági támogatás szabályozásában a jogosulti kör felsorolásánál nem képeznek külön fogyatékossági kategóriát. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy nyitott a lehetőség számukra is a támogatás megigénylésére, amennyiben a sérülésük más fogyatékosságot is érint, jogosultak lehetnek az ellátásra, azonban csupán a beszédzavarra hivatkozva – amelynek rehabilitációs kezelése nélkülözhetetlen a korábbi életvitelük folytatásának elősegítéséhez – nem válnak jogosulttá az ellátásra.

1.1. Az érintett szaktárcát vezető miniszter válaszában tájékoztatott, hogy Magyarország által a 2007. évi XCII. törvénnyel ratifikált, a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény a fogyatékos személy fogalmát nem taxatív felsorolás formájában határozza meg, hanem egy olyan általános definíciót ad, amely a hangsúlyt nem a testi károsodásra, hanem a társadalomban való részvétel akadályozottságára helyezi. Ez a fogyatékosság-fogalom valóban lényegesen nagyobb kört ölel föl, mint amilyet Magyarország – és egyébként jellemzően más európai országok – hatályos jogi szabályozása tartalmaz.

Az Egyezmény által meghonosított szemléletváltás a hatályos hazai szabályozáshoz képest tehát fordulatot jelent, ami vélhetően a magyar jogszabályokban alkalmazott fogyatékosság-fogalom újragondolását is szükségessé teszi a jövőben, ennek keretében pedig többek között sor kerülhet a beszédfogyatékos embereket érintő szabályozás áttekintésére is.

A tárcavezető kitért arra, hogy a fogyatékossági támogatás a Fot. értelmében nem a fogyatékosság puszta ténye alapján járó pénzbeli ellátás. Mindezek alapján az általános fogyatékosság-fogalom esetleges kiterjesztése tehát nem eredményezi egyúttal a fogyatékossági támogatásra jogosultak körének bővülését.

A fogyatékossági támogatást kizárólag olyan súlyosan, illetve halmozottan fogyatékos személyek vehetik igénybe, akik önálló életvitelre egyáltalán nem képesek, vagy mások állandó segítségére szorulnak (súlyos fogyatékosság).

A szabályozás előkészítése során hosszas szakmai (egyebek mellett orvosszakmai) és társadalmi (fogyatékos személyek érdekképviseleti szervei, Országos Fogyatékosügyi Tanács) vita előzte meg az ellátás személyi hatályára vonatkozó rendelkezések megalkotását.

Az afázia, bár a társadalmi érintkezésben kétségtelenül akadályozottságot jelent, a szaktárca megítélése szerint nem eredményez olyan extrém szociális függést, amely indokolttá tenné a fogyatékossági támogatásra jogosító súlyos fogyatékosságok körében történő elismerését. Figyelembe kell venni továbbá azt a körülményt is, hogy az afáziát a betegségek nemzetközi osztályozása a máshová nem osztályozott panaszok, tünetek és kóros klinikai és laboratóriumi leletek közé sorolja. Így orvosszakmai megítélés szerint az nem önálló kórkép, hanem más, az agy tevékenységét is érintő megbetegedés (pl. agyvérzés, koponyatrauma) következménye.

A beszéd- és más kommunikációs fogyatékossággal élő személyek támogatása körében kiemelendők azon – elsősorban az Augmentatív és Alternatív Kommunikációt (AAK) érintő – szakmai fejlesztések, amelyekkel e zavarral élők helyzetének javulását a tárca elősegíti.

Így 2008-ban az Afázia – Az Újrabeszélők Egyesülete részére a minisztérium forrást biztosított logopédiai ellátás és afáziás klub működtetésére, továbbá az ehhez szükséges eszközök beszerzésére. A Bliss Alapítvány 2009-ben a minisztérium támogatásával valósította meg augmentatív kommunikációs oktatási és módszertani projektjét, melynek során hiánypótló szakemberképzésre került sor.

A szakmai fejlesztések közül kiemelendő továbbá a Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közhasznú Nonprofit Kft-nél zajló munka, amelynek eredményeként 2011 márciusára létrejött az augmentatív és alternatív kommunikációt használók fejlesztési stratégiája. Ennek létrehozása abba a hosszabb távú elképzelésbe illeszkedik, amely a jól működő jelnyelvi tolmácsszolgálatok szervezeti bázisán olyan kommunikációs centrumok létrehozását segíti, amelyek a hallássérülteken túl az egyéb kommunikációs fogyatékossággal élő – köztük például afáziás – emberek számára is komplex kommunikációs szolgáltatást lesznek képesek nyújtani. A stratégiához több százmillió forintos európai uniós infrastrukturális fejlesztési forrás is társul, amely – a stratégia által meghatározott szakmai kereteket követve – a szolgáltatás tárgyi feltételeit lesz hivatott biztosítani.

A beszédsérüléssel érintett emberek számának meghatározásakor komoly problémát jelent a szóban forgó adatok szenzitív volta, ezért gyakran még a hivatalos kutatások sem szolgáltatnak megbízható információkat az érintettek köréről.

A 2001-es népszámlálási adatok szerint a beszédfogyatékos személyek száma a fogyatékos emberek számához viszonyítva 1,3 %‚ ami megközelítőleg 7500 személyt jelent. (Ez nem csupán az afáziások száma, hanem valamennyi beszédfogyatékos – dadogó, pösze, diszfáziás, stb. – személyé együttesen.) A miniszteri válasz beérkezésekor a 2011-es népszámlálás vonatkozó adatai még nem álltak rendelkezésre.

Összegezve a fentieket, a miniszter hangsúlyozta, nyitottak a fogyatékosság-fogalom ENSZ Egyezménnyel összhangban történő újragondolására, ez azonban nem jelenti automatikusan a fogyatékossági támogatásra jogosult súlyosan fogyatékos személyek körének kibővítését. Mindazonáltal az afázia súlyos formájában szenvedő személyek a törvény általános személyi hatálya alá tartozhatnak, hiszen kommunikációjuk lehet számottevően korlátozott, s ez kétségtelen hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvételük során.

1.2. Az NRSZH elődjének, az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet főigazgatójának tájékoztatása szerint az AFÁZIA Egyesület által felvetett probléma valóban széles társadalmi rétegeket érint.

A Fot-hoz kapcsolódó kormányrendeletet⁴ számos alkalommal, kiterjesztő módon módosították. A főigazgató válaszában a jogszabály hatályának további kiterjesztése esetén az alábbi mérlegelést igénylő szempontokra hívta fel a figyelmet. A népesség kb. 95%-ánál a beszédfunkció teljesen vagy dominánsan a bal agyféltekéhez kötődik. A legtöbb balkezesnél sok beszédfunkció mindkét féltekére lokalizált, emiatt náluk ritkán alakul ki egyoldali sérülésnél teljes vagy állandó afázia.

Az aphasia vagy dysphasia a beszédfunkció olyan elvesztését vagy zavarát jelenti, amely a domináns félteke specifikus beszédközpontjai sérülésének vagy diszfunkciójának következménye. (Itt két alapvető funkció károsodhat külön-külön, vagy együtt változatos keveredésben, mégpedig a beszéd megértése, illetve a szavakban való kifejezés.)

A dysarthria a beszéd artikulációs zavarát jelenti. Ez létrejöhet a beszédapparátus beidegzési zavarából vagy ezen apparátus mechanikus károsodása miatt.

Az aphasia következő típusait lehet megkülönböztetni:

1.    Broca-aphasia: a kifejezőképesség súlyos zavara, amely mind a spontán, mind az utasításra történő beszédben és írásban jelentkezik. A megértés relatíve jó, de nem teljesen megőrzött, a kimondott dolgokat jobban megérti, mint az olvasottakat. A Broca-aphasiában szenvedő betegek jelentős részénél egyidejűleg jobb oldali részleges vagy teljes testfél bénulás is észlelhető. A károsodás hátterében a bal oldali agyfélteke beszédcentrumon túli szomszédos agyi részeket érintő éreredetű károsodása áll.

2.    Wernicke-aphasia: a szimbólumok természetének és jelentésének felismerésére vonatkozó képtelenség, így az érintett személy a hallott beszédet, saját belső gondolatait, vagy a memóriájában tároltakat nem tudja összekapcsolni a korábban megtanult szavakkal, mint szimbólumokkal. Ezek a betegek képtelenek megérteni a beszélt, írott, vagy szimbolikus nyelvet vagy gesztusokat. Jellemző rájuk a folyamatos halandzsa, amelyet természetes, de értelmetlen ritmus és hanglejtés kísér. Rendkívül kevés az, amit környezetük információiból megértenek. Ezen betegség prognózisa rossz. Igen sok aphasiás betegnél az előbbi kategóriák keveredését észleljük.

3.    Globális aphasia: a beszédfunkció összes aspektusának kombinált, súlyos fokú elvesztését jelenti, amely a domináns félteke homlok- és halántéklebenyének károsodásának következménye.

4.    Mutismus: a beszéd vagy egyáltalán a hangadási képtelenség, amely a bal oldalon a Broca mező előtti terület károsodásának következtében alakul ki, de hisztériában is észleljük ezen tüneteket. Az utóbbi kivételével valamennyi károsodás egyéb organikus tünettel is jár.

5.    Vezetéses aphasia: alapvetően hasonlít a Wernicke-aphasiához, de megtartott a beteg azon képessége, hogy a vizsgáló után szavakat, gyakran hosszú mondatokat elismételjen.

A vonatkozó kormányrendelet módosításai során újabb károsodásokat vettek fel, illetve a feltételeket enyhítették. Ezzel együtt az főigazgató véleménye szerint megállapítható, hogy a jogalkotó arra törekedett, hogy a jogosultak köre objektív méréssel meghatározható legyen. Véleménye szerinti másik – inkább a szöveg értelmezéséből kikövetkeztethető – megállapítás, hogy a támogatottak körét inkább a fiatal és középkorú korosztályra akarta kiterjeszteni.

A válaszban foglaltak szerint az afáziás zavarral küzdők esetében a beszéd értésének és kifejezésének objektív mércéje nehezen meghatározható, adott esetben a szimuláció (hisztéria-mutismus) nehezen bizonyítható.

Az aphasia a legtöbb esetben időskori agyállományt érintő keringési zavarra vezethető vissza, mely az esetek többségében javuló tendenciát mutat, ha a beteg a heveny fázist túléli. Ilyenkor valószínűségi vélemény az esemény bekövetkezése után adható, még végleges értékelés az esemény után egy évvel adható ki.

A főigazgató véleménye szerint a beszédzavarral küzdő személyek ellátásának személyi és tárgyi feltételei országosan nem egyformán biztosítottak. Miután a fenti levezetésből is kitűnik, az idős korosztály aphasiája a legtöbb esetben különböző fokú féloldali bénulással is jár, ezen személyek mozgásszervi és logopédiai rehabilitációt is igényelnek. A teljes rehabilitáció kórházi körülmények között jelenleg nem megoldható, ugyanez vonatkozik ezen nagyszámú beteg lakáson történő rehabilitációjára is.

A főigazgató válaszában kitért arra, hogy természetesen a jogszabály további kibővítésére lehetőség van, de célszerű lenne előzetesen felmérni, hogy ez hány beteget (ellátandó személyt) érint, mekkora szakemberállomány áll rendelkezésre és milyen objektív vizsgálati módszerekkel végezhető el az értékelés.

1.3. Vizsgálatom során megkerestem a Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségért Közhasznú Nonprofit Kft. (a továbbiakban: FSZK) ügyvezetőjét is, és álláspontja kifejtésére kértem, miszerint indokoltnak látja-e a fogyatékossággal élő személy fogalmának kiterjesztését az afáziával élőkre, illetve véleménye szerint a fogyatékossággal élő személynek történő nyilvánítás mennyiben járulhat hozzá, mennyiben segítheti elő az érintettek életkörülményeinek javulását. (pl. pénzbeli, természetbeni ellátások; ellátási körülmények, rehabilitációs lehetőségek javulása, bővülése, stb.)

Az ügyvezető válaszában kifejtette, álláspontjuk szerint két alapvető probléma mutatkozik a kérdés kapcsán.

2007.            a) Mind a Fot.⁵, mind pedig az ENSZ Egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény⁶ meghatározása szerint a kommunikációban való akadályozottság beleértendő a fogyatékossággal élő személy definíciójába. Ezért a kommunikációban akadályozott személyeket is megilletik ugyanazok a jogok, mint más fogyatékossági csoportba tartozó személyeket, e jogokat mindkét jogszabály nevesíti.

A jogok érvényesítését biztosító egységes, egyenlő eséllyel hozzáférhető intézmény és szolgáltatási rendszer azonban hiányzik Magyarországon, így a rehabilitáció az esetek túlnyomó többségében nem valósul meg. Ezért az az FSZK javaslata, hogy helyzet- és szükségletfelmérést követően indokolt volna szakmaközi egyeztetések során olyan stratégiát és akciótervet összeállítani, amely vázolja a szükséges lépéseket rövid-, közép- és hosszútávon.

1.    b) A következő problémapont, hogy ha a jogszabályok értelmezése szerint fogyatékossággal élő személynek számítanak a kommunikációban akadályozott személyek is, akkor a Fot. V. fejezetében leírt fogyatékossági támogatás jogosultsági köréből miért maradtak ki.

A jogalkotói szándék arra irányult, hogy e támogatási formát kizárólag a súlyosan fogyatékos személyek számára kívánja biztosítani. Arról azonban nem rendelkezik információval az FSZK, hogy a kommunikációban súlyosan akadályozott személyek számára miért nem teszi lehetővé az ellátás igénybevételét.

Minden bizonnyal tisztázandó szakmai kérdés, hogy elméletileg ki tekinthető kommunikációs akadályozottsága szempontjából súlyosan fogyatékosnak, viszont emellett tisztázandó pénzügyi kérdés, hogy a jogosultsági kör kiszélesítése milyen mértékű költségvetési többletkiadás tervezését irányozza elő.

Az ügyvezető megjegyezte, hogy ez a probléma több társadalmi csoportot érint, többek között az igen nagyszámú, pszichiátriai problémával élő személyek csoportját is.

A fogyatékossági támogatás⁷ hozzájárulhat a személy életkörülményeinek javulásához, azonban az, hogy az afáziás célcsoportot szakszerűen ellátni, rehabilitálni képes országosan egységes, egyenlő eséllyel hozzáférhető intézmény- és szolgáltatási rendszer nincs ma Magyarországon, a rehabilitáció legnagyobb akadálya.

 

2.    AJB-1492/2012. ügy

A Magyar Szervátültetettek Szövetsége egy segélykérő panaszos kérését tolmácsolta számomra. Az érintett 1951-ben született, szervhiánnyal él, jobb tüdejét 1998-ban rosszindulatú daganat miatt eltávolították, krónikus légzési elégtelenségben szenved, 2010-ben bal tüdejében szintén daganat gyanúját véleményezték. Egyedül él, nehéz körülmények között, lakásában nincs víz, elmondása szerint folyamatosan gyermekei, ismerősei segítségére szorul, mert a napi ügyek elintézése is nagy megterhelést jelent számára. Össz-szervezeti egészségkárosodásának mértéke 90 %, 2008 és 2009-ben I. csoportú rokkantságot állapítottak meg nála. Fogyatékossági támogatás iránti igényét rendre elutasítják, tekintettel arra, hogy a jelenleg hatályos jogszabályok szerint nem minősül fogyatékosnak.

2.1. A szaktárcától arra a kérdésre vártam választ, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint hány főt érinthet a fent jelzett esetben vázolt probléma Magyarországon, illetve lát-e esélyt a szervhiánnyal élő, illetve szervátültetett személyek külön fogyatékossági csoportba történő sorolására, különös figyelemmel a 2008 májusától hatályos ENSZ Egyezmény alapelveire.

A miniszter kifejtette, hogy a Fot. fogyatékos személynek azt tekinti, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során.

A modern hazai és nemzetközi fogyatékosságügyi szakmai trendek, az ENSZ Egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv ma már valóban nem tesz olyan éles különbséget betegségek és a fogyatékosság között, mint amely korábban jellemző volt. Fontos váltást jelentett az egyezmény fogyatékosság-fogalma abból a szempontból is, hogy nem taxatív felsorolásként definiálja a fogyatékosságot, hanem egy ennél elvontabb kritériumot, a másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalást állítja középpontba. Ennek alapján a fogyatékosság fogalma egyrészt jelentősen kibővült, másrészt – ahogy arra a preambulum is utal – e fogalom alapján az érintettek köre deklaratív módon nem is határozható meg, folyamatosan változik.

A fogyatékosság fogalmát érintően ezért várhatóan új nevesített kategóriák nem fognak megjelenni a hazai szabályozásban sem, hanem – az egyezmény logikájának megfelelően – az általános fogyatékosság-fogalom adhat tágabb értelmezési keretet a jelenleginél. A miniszter utalt arra, hogy a Fot. fogyatékosság fogalmának revíziója továbbra is szerepel a tárca tervei között, de erre csak alapos előkészítő munka után lát lehetőséget.

A megkeresésemre adott válasz óta eltelt időben tudomásomra jutott, hogy a fogyatékossági fogalom felülvizsgálatát a szaktárca megkezdte.

A Fot. általános személyi hatályánál szűkebb a fogyatékossági támogatásra jogosultak köre. A Fot. a jogosultság meghatározása során többféle szempont egyidejű érvényesítése érdekében komplex megközelítést követ, azaz a biológiai állapotok felsorolását azok szociális (társadalmi) hatásával kapcsolja össze. A súlyos fogyatékosság a Fot. szerint olyan tartósan vagy véglegesen fennálló állapot, aminek következménye, hogy a súlyosan fogyatékos személy önálló életvitelre egyáltalán nem képes, vagy mások állandó segítségére szorul. Ezt indokolja, hogy a fogyatékossági támogatás célja az esélyegyenlőség biztosítása érdekében, hogy – a súlyosan fogyatékos személy jövedelmétől függetlenül – anyagi segítséggel járuljon hozzá a súlyosan fogyatékos állapotból eredő hátrányok mérsékléséhez.

A fogyatékossági támogatás jogosultsági feltételeire vonatkozó szabályozás felülvizsgálatára és korrekciójára az elmúlt esztendőkben fokozatosan került sor, a hatályos szabályozás e többlépcsős módosítás eredményeképpen alakult ki. A módosítások a jogosulti kör bővülését eredményezték, azonban a fogyatékossági támogatás eredeti funkciója megmaradt, kizárólag azokat a legsúlyosabb állapotú személyeket támogatja, akiknek különös helyzete ezt megkívánja.

A szervátültetett, illetve a szervhiánnyal élő, valamint az afáziás betegek a hatályos szabályozás szerint valóban nem tekinthetők fogyatékossági támogatásra jogosult súlyosan fogyatékos személynek.

A miniszter hangsúlyozta, hogy a szervátültetés önmagában nem vezet fogyatékossághoz és nem képezheti fogyatékossági támogatás alapját. A betegek állapota a beavatkozás előtt sok esetben sokkal súlyosabb, a sikeres műtét után jelentős javulásnak indul. Sokan vissza tudnak helyezkedni munkahelyükre, teljes körű családi és társadalmi életet élnek, sportolnak, stb. Természetesen emellett szükségük lehet preventív tevékenységek végzésére, megfelelő életmód betartására is.

A beadványban szereplő tüdőlebeny eltávolítás önmagában nem okoz szükségszerűen fogyatékosságot [a Szakmai Kollégium Rehabilitációs tagozatának tájékoztatása szerint ez a műtéti beavatkozás évi 250-350 főt érint]. A belső szervek részleges hiánya – például az egyik tüdőlebeny eltávolítása utáni állapot, páros szervek egyikének eltávolítása – nem eredményez teljes szervhiányt, ezen állapot érzékszervi, mozgásszervi, illetve az értelmi képességek akadályozottságával nem jár.

Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár adatai szerint 1997 novemberétől transzplantáción átesett és 2012. március 1-jén életben lévő ellátottak száma az alábbiak szerint alakul: vese transzplantáció: 2682 fő, szív transzplantáció: 96 fő, máj transzplantáció: 262, hasnyálmirigy transzplantáció: 58 fő (utóbbi beavatkozást csak vese transzplantációval együtt végzik)

Az esélyegyenlőség célterületei a fogyatékossági támogatás kérdésénél természetesen jóval szélesebbek, a megoldást ezért a miniszter álláspontja szerint elsősorban olyan akadálymentes környezet, az egyenlő esélyű hozzáférés kialakítása jelentheti, amelyben a fogyatékos emberek az állapotukból fakadó hátrányaik ellenére is képesek valós társadalmi szükségleteik, igényeik alapján a különböző szolgáltatásokhoz hozzáférni. Megítélése szerint a megkeresésben ismertetett helyzet elsődlegesen az akadálymentes, integrált környezet és közszolgáltatások kialakítása, segédeszközök, korszerű technikai eszközök alkalmazása révén, s nem az anyagi jellegű hátránykompenzáció eszközével orvosolható leghatékonyabban.

Emellett az állam a jogszabályi feltételeknek való megfelelés esetén a megváltozott munkaképességű személyek megmaradt, fejleszthető képességeire épülő foglalkoztatás központú rehabilitációjának, társadalmi reintegrációjának, foglalkoztatásának elősegítésére, továbbá a kieső jövedelem miatti keresetpótlás érdekében a megváltozott munkaképességű személyek számára pénzbeli ellátást és szükség esetén rehabilitációs szolgáltatást is nyújt a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény értelmében. Megváltozott munkaképességű személyek ellátásaira (rokkantsági ellátás, rehabilitációs ellátás) jogosult az, akinek az egészségi állapota a rehabilitációs hatóság komplex minősítése alapján 60 százalékos vagy kisebb mértékű. Az egészségi állapot mértéke egyénenként, valamennyi egészségkárosodást figyelembe véve kerül meghatározásra a komplex minősítésre vonatkozó részletes szabályokról szóló 7/2012. (II. 14.) NEFMI rendelet alapján. Általában megállapítható, hogy a szervhiánnyal élő, illetve szervátültetett, másrészt az afáziával élő személyek részére állapotuk alapján megállapítható a megváltozott munkaképességű személyek ellátása.

2.2. A szervhiánnyal élő panaszos ügyében érkezett megkeresésével kapcsolatban az NRSZH főigazgatója szintén utalt arra, hogy a szervhiánnyal élők a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény rendelkezései alapján rokkantsági ellátásra szerezhetnek jogosultságot.

Fogyatékossági támogatásban a Fot-ban meghatározottak részesülhetnek. Fogyatékosságon az egyén képességeiben valamilyen károsodás miatt bekövetkező kedvezőtlen változást, az alapvető tevékenységek akadályozottságát értjük, ezzel szemben a rokkantság a társadalmi részvétel korlátozottságát jelenti.

Az esetek nagy számában az akadályoztatás kiküszöbölhető segédeszközök használatával, vagy a környezet megfelelő átalakításával. Magyarországon a fogyatékosságügyi politika célkitűzései az esélyegyenlőség megteremtése jegyében fogalmazódtak meg. Ennek egyik pillére a normalizáció elve, melynek célja, hogy a fogyatékos személyek normális emberi életet éljenek, integrálódjanak a társadalomba. Az integráció egyik alapfeltétele, hogy például akadálymentesítéssel, megfelelő közlekedési eszközökkel segítsük közlekedésüket, átalakítsuk környezetüket.

A másrészről korszerű technikai eszközök – például hallókészülékek, beszélő számítógépek – révén biztosítható a fogyatékos személyek számára a kommunikáció és információhoz jutás lehetősége. A társadalmi integrálódás érdekében orvosi, pszichológiai eszközök mellett fizikai segédeszközök is igénybe vehető.

A hazai jogi szakirodalom az érzékszervi, mozgásszervi, értelmi képességek akadályozottságát érti fogyatékosság alatt. A jogszabályok a súlyos, egyéb eszközökkel nem javítható akadályozottság meglétét emelik ki. Hallási és értelmi fogyatékosság esetén külön feltétel, hogy a fogyatékosság már gyermekkorban kialakuljon, emiatt a társadalmi integráció zavart szenved. A látás elvesztése és a súlyos mozgásszervi fogyatékosság az életkortól függetlenül együtt jár az önálló életvitel nagyfokú nehezítettségével. A beszédzavarral élő személyek esetében a kommunikáció valóban akadályozott, azonban szinte minden esetben másodlagos károsodás, és segédeszközzel vagy egyéb, megtanítható készséggel jól pótolható.

A belső szervek részleges hiánya – például az egyik tüdő eltávolítása utáni állapot – a mindennapi életvitelt nem akadályozza olyan mértékben, mint ahogyan az a fentebb felsorolt esetekben megállapítható. Ezen állapot érzékszervi, mozgásszervi, illetve szellemi képességek akadályozottságával nem jár, ezért nem sorolható a fent említett fogyatékosságok közé.

A főigazgató véleménye szerint a tüdőfél eltávolítása nem eredményez szervhiányt, ugyanígy páros szervek esetén – például egyik vese eltávolítása – sem eredményez teljes szervhiányt. A súlyos betegségben szenvedő személy egészségkárosodása és ápolásra való rászorultsága miatt, I. csoportú rokkantnak minősül. A komplex minősítésre vonatkozó részletes szabályokról szóló 7/2012. (II. 14.) NEFMI rendeletben meghatározott új minősítési rendszer szerint ez E minősítési kategóriának feleltethető meg. Az igénylőt ennek megfelelő pénzbeli ellátás illeti meg. Valamennyi E kategóriába tartozó személy mások ápolására szorul, így amennyiben a fenti példa besorolható lenne a fogyatékosság támogatásra jogosultak közé, valamennyi esetben indokolt lehetne a súlyos fogyatékosság véleményezése és a fogyatékossági támogatás folyósítása.

Álláspontja szerint a fogyatékossági támogatás egy hátrány kompenzációját jelenti, azonban a fenti esetben a rokkantsági ellátás kiegészítéseként funkcionálna.

2.3. Ezen tárgykört érintően is álláspontja kifejtésére kértem az: FSZK ügyvezetőjét.

A Magyar Szervátültetettek Szövetsége beadványához kapcsolódóan általános véleményként fogalmazta meg, hogy a 2007. évi XCII. törvény és a Fot. összehangolása elmaradt, ezért a 2007. évi XCII. törvény szerint fogyatékos személynek tekinthető az esetleírásban szereplő személy hosszan tartó fizikai károsodása miatt, amely korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását. A Fot. értelmezése szerint azonban nem tartozik a fogyatékos személyek körébe.

Utalt arra, hogy amennyiben helytálló az az állítás, hogy egy nemzetközi egyezmény hazai jogszabályba való ültetése magasabb rangú jogszabályként kezelendő, akkor nincs szükség a fogalom kibővítésére, hiszen már beleértendő. Amennyiben az állítás hamis, akkor rendezni kell a két jogszabály közötti ellentmondást.

A fogyatékossági támogatás jogosultsági körébe tartozás kérdésében szintén utalt arra, hogy szakmai és pénzügyi kérdések előzetes tisztázását követően lehetne javaslatot tenni a jogszabály megváltoztatásra.

Tény, hogy a fogyatékossággal élő személyek – a felmérések által is alátámasztottan – túlnyomó többsége rossz anyagi körülmények között, halmozott szociális hátrányok mellett él, ezért a fogyatékossági támogatás életkörülményeik biztosításához szükséges.

 

A vizsgálat megállapításai

1.    Hatáskör tekintetében

Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (a törvényi felsorolás alapján ideértve a közszolgáltatást végző szerveket is) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Ezen túlmenően az 1. § (3) bekezdése az alapvető jogok biztosa feladatává teszi, hogy tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet fordítson a 2007. évi XCII. törvénnyel kihirdetett, a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére.

2.    Az érintett alapvető jogok tekintetében

Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.

Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.

1.    1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.

Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.⁸ A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.

2.    A nemzetközi joggal összhangban történő értelmezés követelménye szerint az Alaptörvényt és a belső jogszabályokat úgy kell értelmezni, hogy „a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek⁹.

3.    Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. A korábban irányadó és az Alaptörvény hatályba lépését követően is hivatkozási pontot jelentő alkotmánybírósági gyakorlat az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatosan arra hívja fel a figyelmet, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő.

Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.¹⁰

A méltósághoz való jognak részét képezi az is, hogy minden embert másokkal egyenlő méltóságú személyként kell kezelni, vagyis az egyes emberek és embercsoportok között tilos indokolatlan, ésszerűtlen különbséget tenni.¹¹

4.    Az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése tartalmazza a diszkrimináció tilalmát, mely szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése továbbá előírja, hogy Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti, a XV. cikk (5) bekezdése emellett külön is kiemeli, hogy Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.

A két évtizedes, töretlen, az Alaptörvény fenti rendelkezése alapján továbbra is irányadónak tekinthető alkotmánybírósági gyakorlat rögzíti, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. A megkülönböztetés alkotmányossága tekintetében az Alkotmánybíróság két mércét alkalmazott. Az alkotmányos alapjogok tekintetében megvalósuló egyenlőtlen bánásmód esetén annak alkotmányossága az alapvető jogok korlátozására irányadó szükségességi-arányossági teszt alapján ítélhető meg. Bár az Alkotmány – ahogyan az Alaptörvény is – szövegszerűen csak az alapvető jogok tekintetében tiltotta a hátrányos megkülönböztetést, az Alkotmánybíróság szerint e tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre.

Az egyenlő bánásmóddal és az esélyegyenlőséggel összefüggésben érdemes arra is utalni, hogy az alapvető jogok biztosa számára az ombudsmantörvény immár fontos célként fogalmazza meg a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportokhoz tartozó személyek jogainak fokozott védelmét, ugyanakkor eddig az országgyűlési biztosok – külön törvényi felhívás nélkül is – kiemelt figyelmet fordítottak az ebbe a csoportba tartozók alapvető jogainak a védelmére. A töretlen ombudsmani gyakorlat alapján nyilvánvalóan e személyi körbe tartoznak – különböző okok miatt – a hajléktalanok, a fogyatékossággal élő személyek, az idősek, a betegek, ezen belül pedig kiemelten a pszichiátriai betegek, a fogvatatottak, továbbá ide sorolhatóak a 18 év alatti gyermekek, sőt a 18 év feletti fiatal felnőttek is.

A felsorolt egyes társadalmi csoportok más és más okokból (például az egzisztenciális helyzetük, életkoruk, egészségi vagy mentális állapotuk miatt) minősülhetnek veszélyeztetettnek, a közös pont bennük az, hogy helyzetük miatt egyfelől kiszolgáltatottak valamennyi állami, közhatalmi beavatkozással szemben. Másfelől esetükben súlyos és közvetlen következményekkel járhat az is, ha az állam nem tesz eleget egyes alkotmányos feladatainak, a speciális, rászorultakat segítő szabályozás és gyakorlat kialakításával, fenntartásával kapcsolatos kötelezettségeit nem vagy nem megfelelően látja el. Legyen szó ugyanakkor indokolatlan közhatalmi beavatkozásról, vagy éppen állami feladat, kötelezettség elmulasztásáról, az érintettek jog-, illetve érdekérvényesítő képessége minimális.

 

3.    Nemzetközi kitekintés

A nemzetközi gyakorlat megismerése céljából az ombudsmani hálózaton keresztül az alábbi kérdések tekintetében kértem tájékoztatást:

1.    Az Egyezmény Preambulumának 1. cikke tartalmazza a fogyatékossággal élő személy definícióját. Az országukban használt fogalom szerint milyen kritériumok alapján minősülhet valaki fogyatékossággal élőnek? Mennyiben felel meg ez a meghatározás az Egyezmény általi definíciónak?

2.    A nemzeti jogi szabályozásuk szerint a szervhiánnyal élők, illetve a szervátültetettek fogyatékossággal élőnek minősülnek-e? Milyen indokok alapján döntöttek a minősítés mellett/ellen?

3.    A nemzeti jogi szabályozásuk szerint az afáziás személyek fogyatékossággal élőnek minősülnek-e? Milyen indokok alapján döntöttek a minősítés mellett/ellen?

Az alábbi országok jogvédő szervei osztották meg gyakorlati ismereteiket a témával összefüggésben:

Norvégia

A norvég válaszlevél előzetesen utal arra, hogy Norvégia várhatóan 2013 júniusában ratifikálja az ENSZ Egyezményt.

A hátrányos megkülönböztetés tilalmáról és az egyenlő esélyekről szóló törvény nem határozza meg a fogyatékosság fogalmát. A válasz utal a kormány által a törvényjavaslathoz készített indokolásban leírt definícióra, mely szerint a fogyatékosság a természetes személy olyan fizikai vagy szellemi állapotának meghatározása, melyben valamely testrész vagy valamely testi funkció sérült vagy hiányzik. A fogyatékosság egyes formái között nem lehet megkülönböztetést tenni azok fennállásának időtartama vagy súlyossága szerint. (Hozzátéve, hogy pl. a törött láb természetesen nem tartozik ebbe a kategóriába.) A hátrányos megkülönböztetés tényének vizsgálatakor csupán az számít, hogy az illetőt kifejezetten a fogyatékossága miatt érte diszkrimináció. Az említett törvény által biztosított védelem mind a szervhiányos vagy szervátültetett, mind az afáziával élők védelmére kiterjed, amennyiben ezen állapotuk miatt részesültek kedvezőtlenebb bánásmódban. A norvég válaszlevélben mellékelten megküldött törvény ugyanakkor nem tartalmaz külön utalást a szervhiányos, szervátültetett vagy afáziával élő személyekre.

Finnország

A Fogyatékosok támogatásáról és ellátásáról szóló törvény kimondja, hogy fogyatékossággal élő az a személy, aki valamely fogyatékosság vagy betegség következtében hosszú távon különleges nehézségekbe ütközik a mindennapi életben szokásos tevékenységek végzése során. A finn jogrendszer nem kategorizál fogyatékossági típusokat betegségek vagy különböző testi fogyatékosságok szerint. Finnország már aláírta, de még nem ratifikálta az ENSZ Egyezményt.

A támogatásokat és ellátásokat az adott személyek egyéni szükségleteitől függően biztosítják, nem a fogyatékosság típusai alapján. Ennek megfelelően a fogyatékossággal élők egyetlen csoportja – köztük a szervhiányos, szervátültetett vagy afáziával élő – sincs kizárva a társadalombiztosítási önkormányzatok által nyújtott ellátások és támogatások köréből. Példaként említi a fogyatékosok számára nyújtandó tolmácsszolgáltatásról szóló törvényt, amely biztosítja ezt a szolgáltatást minden siketnek, hallássérültnek, siket-és vaknak és olyan személynek, aki komoly beszédzavarral küzd. Ennek költségeit a finn társadalombiztosítás fedezi. A háttérszabályozásról szólva a levél hangsúlyozza, hogy a nemzeti szabályozás fogyatékosokat érintő legfontosabb alapelvei az egyenlő bánásmódhoz, a részvételhez és a kedvező bánásmódhoz való jog. A jogszabályok ennek érvényesülését az élet valamennyi területén biztosítják (tolmácsolás és fordítás, lakás átalakítás, személyes közreműködés, szállítási szolgáltatások, rehabilitációs szolgáltatások és ellátások, otthonápolás, elhelyezés megfelelő intézményekben, munkahely keresés és munkahely megőrzés elősegítése).

Portugália

A fogyatékosok védelméről, rehabilitációjáról és esélyegyenlőségének elősegítéséről szóló törvény definíciója szerint fogyatékos az a személy, aki valamely testrész vagy testi funkció (veleszületett) hiánya vagy utólagos elvesztése következtében korlátozottan vagy nagy nehézségek árán tud másokkal egyenlő módon részt venni a mindennapi életben.

Ugyanakkor a portugál szabályozás a fogyatékosság eltérő kategóriáit alakította ki a cselekvőképesség korlátozottságának mértékétől függően. Ezek változhatnak attól függően, hogy a fogyatékosság megállapítását milyen célból kérték (pl. szociális támogatások igénybevételéhez, állandó parkolóhely biztosításához vagy adókedvezmény érvényesítéséhez). Jelenleg a munkavégzés során vagy betegség miatt bekövetkezett fogyatékossági fajták nemzeti listája tartalmazza az egyes kategóriákat. A portugál ombudsman a közelmúltban, saját hatáskörben tartott vizsgálat eredményeképpen megállapította, hogy a fogyatékossági kategóriák ilyen módon történő szabályozása nem teszi lehetővé a fogyatékos személyek egyéni igények szerint történő ellátását illetve az egyes támogatások ennek megfelelő biztosítását. Folyamatban van az új kritériumlista összeállítása.

Szlovákia

A szlovák diszkrimináció-elleni szabályozás nem tartalmazza a fogyatékosság általános definícióját. A diszkriminációval szembeni védelemről és az egyenlő esélyekről szóló törvény az alábbiakat mondja ki: tilos a hátrányos megkülönböztetés nemre, vallásra vagy meggyőződésre, faji, nemzeti vagy etnikai hovatartozásra, fogyatékosságra, korra vagy szexuális beállítottságra, családi állapotra, színre, nyelvre, politikai vagy egyéb véleményre, etnikai vagy társadalmi származásra, tulajdonra vagy más státuszra való hivatkozással.

A társadalombiztosítási szabályok körében a súlyosan fogyatékos személyek részére nyújtható pénzbeli támogatásokról szóló törvény szerint súlyos fogyatékosság akkor állapítható meg, ha az egészségkárosodás legalább 50%-os. Az egészségkárosodás alatt értendő valamely fizikai, érzékelési vagy mentális képesség hiánya vagy fogyatékossága, amennyiben az adott állapot legalább 12 hónapig fennáll. Az egészségkárosodás mértékét orvosi vizsgálatot követően állapítják meg. A levél utal arra, hogy a szervhiányos, szervátültetett és afáziával élő személyek is csak abban az esetben lesznek jogosultak a fogyatékosok részére megállapítható támogatásokra, amennyiben az ebből adódó egészségkárosodásuk legalább 50%-os.

Bulgária

Bulgária 2012 februárjában ratifikálta a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezményt. A kormány és a civil szervezetek szakértőinek részvételével jelenleg zajlik a hazai jogszabályok Egyezménnyel történő összehangolása.

A bolgár fogyatékos-ügyi szabályozás alapja a fogyatékos személyek integrációjáról rendelkező törvény, valamint az orvosszakértő által végzendő állapotfelmérést szabályozó rendelet. Várhatóan ezeket is módosítani kell, elsősorban a pszichoszociális és értelmi fogyatékos személyekre valamint ezek gyámságára vonatkozóan.

A fogyatékosok integrációjáról szóló törvény értelmében fogyatékosság minden, az egyén anatómiai és fiziológiai felépítésében vagy mentális egészségében fennálló hiány vagy zavar. Teljesen és maradandóan cselekvőképtelen az a személy, aki anatómiai, fiziológiai vagy intellektuális fogyatékosságából adódóan teljesen és maradandó jelleggel akadályozva van abban, hogy úgy és azt cselekedjen, ahogy és amit egy egészséges személy tehet, és akinél az orvosszakértői felmérést végző testület legalább 50%-os mértékű munkaképesség csökkenést vagy fogyatékosságot állapított meg.

A válaszlevél a továbbiakban utal arra, hogy az ENSZ emberi jogi főbiztosa által közzétett, a hivatkozott Egyezmény monitoringjáról szóló kiadvány szerint az Egyezmény nem tartalmaz a fogyatékosságra vonatkozóan egy általános, szigorúan értelmezendő definíciót, inkább csak iránymutatást ad annak meghatározásához. Nem zárja ki ugyanakkor a nemzeti jogokban történő meghatározás lehetőségét olyan esetekben, amikor arra kifejezetten szükség van (pl. a foglalkoztatás vagy a társadalombiztosítás területén).

A bolgár jog szerint a fogyatékosság két felmérés/vizsgálat együttes eredményeként állapítható meg: orvosszakértői és társadalmi. Az orvosszakértői állapotfelmérésre a fent említett rendeletben előírtaknak megfelelően kerül sor, a munkaképesség csökkenés mértékének és a fogyatékosság formájának megállapításával. Ennek alapján lesznek jogosultak a különböző ellátásokra illetve támogatásokra. A rendelet az afázia öt különböző mértékét határozza meg, a szervhiányosságról azonban nem szól. A szervátültetettekről három vonatkozásban szól a rendelet: májátültetésen átesett, csontvelő átültetésen átesett és a veseátültetésen átesett személyek.

 

4.    Az ügy érdemét érintő megállapításaim

Amint azt korábbi vizsgálataim során mindig, most is szem előtt tartottam azt az – ombudsmani típusú jogvédelem szempontjából is releváns – általános érvényű alkotmánybírósági megállapítást, miszerint a tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens,¹² a tudományos igazságok, szakkérdések eldöntésére a tudomány és nem a jogvédelem képviselői hivatottak. Így abban a kérdésben állást foglalni, hogy az afáziával és szervhiánnyal élő, illetve szervátültetett emberek fogyatékossággal élő személlyé minősíthetők-e, nem áll módomban.

Az ENSZ Egyezmény, és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv 2007. évi ratifikálásával Magyarország is kötelezettséget vállalt az Egyezményben foglaltak megtartására.

Az Alaptörvény Q) cikk (2) és (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé. Miután Magyarország ratifikálta az ENSZ Egyezményt, elkötelezte magát az abban foglaltak végrehajtása mellett.

A kormány az elmúlt évben elfogadta a 1056/2012. számú határozatát, az új Országos Fogyatékosügyi Program végrehajtásának 2012-2013. évekre vonatkozó intézkedési tervéről, amelyet az OFT a legutóbbi ülésén véleményezett. Ez az intézkedési terv két vonatkozásban is nevesítetten tartalmazza a Fot. módosításának szükségességét, így a fogyatékossággal élő személy definíciójának az ENSZ Egyezmény fogalom-meghatározásához való igazítását is, mely előkészítésének határidejét 2012. szeptember 30-ban jelölte meg.

Értesüléseim szerint a programban foglaltak végrehajtása megkezdődött, a fogyatékossági fogalom felülvizsgálatát a szaktárca megkezdte. Ugyanakkor szükségesnek tartom a panaszbeadványokban felvetettek és az ombudsmani jogvédő feladatom során tudomásomra jutott álláspontokat az érintettek elé tárni. Ahogyan arra korábbi jelentéseimben¹³ is rámutattam, problémát jelent, hogy a hazai jogrendszerben nem létezik egységes definíció a „fogyatékossággal élő személy” meghatározására, a fogalmak sokfélesége az egyes jog- és szakterületek különbözőségéből fakad.

Mindezekre tekintettel vizsgálatomat kiterjesztettem a hazai joggyakorlatban használatos fogyatékossági fogalom felülvizsgálatára, tekintettel arra, hogy mindkét panasz alapproblémája a hazai joggyakorlatban alkalmazott fogyatékossági kör ENSZ Egyezménytől eltérő, szűkebb értelmezéséből fakad.

 

A fogyatékosság-fogalom egységességének hiányát érdemben érintő előzményi ügyek

Az ombudsmani vizsgálatok a társadalmi szerepvállalás két jelentős területét, úgymint a felsőoktatás és a munkavállalás tárgykörét is érintették. Az AJB-2990/2012. számú ombudsmani vizsgálat során az ELTE rektora is utalt arra, hogy a fogyatékos hallgatókkal kapcsolatos hazai jogszabályi környezet és annak alkalmazása eltér az ENSZ Egyezménytől, mivel 2006 óta bővült a fogyatékosság Egyezmény szerinti fogalma, az Egyezmény e körbe tartozónak tekinti a pszicho-szociális fogyatékosságot is. Ugyanakkor a pszicho-szociális fogyatékossággal élő emberek Magyarországon nem jutnak kedvezményekhez, mivel idehaza a jogszabályok a fogyatékosság fogalmát szűkebben szabályozzák.

A rektor válaszában kiemelte, hogy elsőként annak tisztázása szükséges, ki tekinthető fogyatékossággal élő hallgatónak. A kiinduló pontot az ENSZ Egyezmény 1. cikke jelenti, amely értelmében fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.

A Fot. 4. § a) pontja értelmében fogyatékos személy: az, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során.

Az alanyi kört mind az új nemzeti felsőoktatásról szóló törvény, mind a régi felsőoktatási törvény (Ftv.)¹⁴ azonos szövegezéssel az alábbiak szerint határozza meg: fogyatékossággal élő hallgató (jelentkező) az a hallgató (jelentkező), aki testi, érzékszervi, beszédfogyatékos, autista, megismerés és viselkedés fejlődési rendellenességű.

Összevetve a fenti jogszabályi rendelkezéseket, a fogyatékos, illetve a fogyatékossággal élő személy megjelölése és a fogalom által lefedett személyi kör – különösen az Egyezmény és a Fot. szabályait figyelembe véve – nem egységes, ugyanígy a régi és az új Ftv. fogalomhasználata is eltér az Egyezmény által használt definíciótól, hiszen az sokkal szélesebb körben határozza meg az e csoportba tartozhatók körét. Ebből következően az Ftv. taxatív felsorolása nem nevesíti a psziho-szociális fogyatékossággal élőket, mely a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, valamint az esélyegyenlőség biztosításának követelményébe ütközik és egyben a művelődéshez való joggal összefüggő visszásságot okoz.

Az AJB-3330/2010. számú ombudsmani jelentés hangsúlyozta azt is, hogy az Egyezmény hitelesnek számító angol szövegében a fogyatékosság definíciója nem egy kizáró meghatározás, hanem explikatív felsorolás arról, hogy a fogyatékosságot milyen típusú károsodások okozhatják. Az angol szöveg fizikai, mentális és értelmi fogyatékosságot említ, amelynek a magyar fordítás nem felel meg. A mentális fogyatékosság angol megfelelőjét azon személyekre alkalmazzák, akik pszichiátriai betegsége olyan mértékű, hogy számottevően befolyásolja a főbb életfunkcióikat, tevékenységeket is. (ilyen pl. a gondolkodás, kommunikáció, alvás vagy tanulás). A magyarban a mentális fogyatékosság kifejezés használata ettől különböző tartalommal jelent meg, általában az értelmi fogyatékosság megfelelőjeként volt használatos. Az angol mental disability/impairment magyar megfelelőjeként a szakirodalom vagy a „pszichiátria beteg” vagy a „pszicho-szociális” fogyatékosság kifejezést alkalmazza. Így a jogszabályok fogyatékos személyek számára biztosított jogai, többletvédelme sem terjed ki a pszicho-szociális fogyatékossággal élőkre. A Fot. nem felel meg az Egyezménynek sem abból a szempontból, hogy egy zárt felsorolással határozza meg a fogyatékosság fogalmát, sem abból a szempontból, hogy egy fordítási megoldás nem képezi le az Egyezményben megjelenített csoportokat.¹⁵

Ezen túlmenően az AJB-2618/2012. számú jelentésemben szintén felhívtam a figyelmet arra, hogy a „megváltozott munkaképességű személy” fogalomkör túl tág, és több homogén csoportot foglal magában, úgy, mint az egészségkárosodottak és a fogyatékossággal élőkét. Véleményem szerint az egyes csoportokon belül is jelentős eltérések lehetnek az egészségkárosodás, illetve a fogyatékosság mértékét illetően. Ebből az következik, hogy az egészségkárosodott és a fogyatékossággal élő személyek életminősége, a környezetükhöz való alkalmazkodási képessége, foglalkoztathatóságuk mértéke széles skálán mozog, így a munka világába való hosszú távon eredményes beilleszkedésük csak egy sokkal differenciáltabb és célcsoport-specifikusabb módszertanon alapuló foglalkoztatási és támogatási rendszerben biztosítható.

 

A fogalomhiány jelentősége

Az ombudsmani jelentéseken túl a Fogyatékosügyi Magyar Civil Caucus ENSZ Egyezményről készített Párhuzamos Jelentésében kifejtettek is megerősítik a megkeresésre beérkezett válaszokban foglaltakat. A Jelentés hangsúlyozza, hogy a magyar jogszabályi környezetben a fogyatékosság, illetve a fogyatékossággal élő ember egységes meghatározása hiányzik. Különböző jogszabályok eltérő definíciókat alkalmaznak. A Fot-ban használt definíció a Jelentésben foglaltak szerint több szempontból nem felel meg az Egyezmény rendelkezéseinek:

1.    taxatív felsorolást ad, ellentétben az Egyezménnyel, amelyik példálózó felsorolással él, megfelelve a fogyatékosság fejlődésben lévő értelmezésének,

2.    a magyar jogszabály alapján nem minősülnek fogyatékossággal élő személyeknek a (tartós) mentális károsodással élő pszichiátriai betegek,

3.    a Fot. a fogyatékosság medikális modelljét veszi alapul, amennyiben a fogyatékosság és a társadalmi részvétel hátrányosságát a személy hiányzó képességeiben gyökerezteti,

4.    küszöbfeltételt ír elő, amennyiben a képességhiánynak jelentős mértékűnek, vagy teljesnek kell lennie, ahhoz, hogy a törvény hatálya alá essen. Az egyezmény ilyen küszöböt nem ismer, a non-diszkrimináció tekintetében nem tesz különbséget az „enyhe” és „súlyos” fogyatékosságok között.

Az Egyezmény preambulumában foglaltak szerint a részes államok elismerik, hogy a fogyatékosság egy változó fogalom, továbbá, hogy a fogyatékosság a fogyatékossággal élő személyek és az attitűdbeli, illetve a környezeti akadályok kölcsönhatásának következménye, amely gátolja őket a társadalomban való teljes és hatékony, másokkal azonos alapon történő részvételben. Épp ezért a társadalmi integráció előmozdítása érdekében elsődlegesen annak van jelentősége, hogy a fogalom meghatározás követni tudja a felmerülő igényeket, változásokat és ennek érdekében a jogalkotó köteles megteremteni a feltételeket a felülvizsgálat megfelelő szakmai lefolytatásához.

Az NRSZH állásfoglalása szerint alapvető probléma, hogy mindezidáig nem történt előzetesen felmérés arra vonatkozóan, hogy az afáziával élők esetében hány ellátandó személyt érint, ahogyan az sem került megállapításra, hogy milyen objektív vizsgálati módszerekkel végezhető el az afáziával élők orvosszakmai értékelése.

Ahogyan arra a fentebb ismertetett válaszok is kitértek, a Fot. a fogyatékosság fogalmát szűkebben értelmezi az Egyezmény szövegénél. A magyar fogyatékosügyi szabályozás a képességek hiánya alapján differenciál, és így tesz különbséget a látás-, hallás-, mozgássérült, autista, értelmi vagy halmozottan fogyatékos személyek között. Az ENSZ Egyezmény ezzel szemben a társadalmi szerepvállalás korlátozottságát emeli ki és ez alapján határozza meg a fogyatékossággal élő személy fogalmát.

Egyetértek a minisztérium által kifejtettekkel abban, hogy a társadalmi integráció nem kizárólag támogatások útján valósítható meg, hanem nagyrészt az akadálymentes környezet, az egyenlő esélyű hozzáférés kialakítása jelentheti, amelyben a fogyatékossággal élő emberek az állapotukból fakadó hátrányaik ellenére is képesek valós társadalmi szükségleteik, igényeik alapján a különböző szolgáltatásokhoz hozzáférni.

Ugyanakkor az is tény, hogy az akadálymentesítésre, az egyenlő esélyű hozzáférésre vonatkozó joganyagokban szereplő határidők nagy része már – többszöri halasztás után, számottevő eredmény megvalósítása nélkül – lejárt. (Például az állami, önkormányzati közhasználatú létesítmények akadálymentesítésének határideje 2010. december 31. volt, a Fot. 29.§ a szerint a közlekedési rendszereknek, tömegközlekedési eszközöknek, utasforgalmi létesítményeknek, jelző- és tájékoztató berendezéseknek legkésőbb 2010. január 1-jéig kellett akadálymentesnek lenniük. A közszolgáltatást nyújtó szervezetek akadálymentesítési határideje majd 2013. december 31-én jár le.) Kiemelten fontos, hogy a jogszabályi környezet megfelelő megalkotásán túl, a jogok érvényesítését biztosító egységes, egyenlő eséllyel hozzáférhető intézmény és szolgáltatási rendszer kialakítása biztosítja, hogy a jogszabályok ne csupán kiüresedett, hanem valódi tartalommal bíró, az érintettek számára valóban megvalósuló egyenlő esélyt nyújtson.

Az Alkotmánybíróság 40/2012. számú határozatában szintén rögzíti, hogy az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése kifejezetten nevesíti a fogyatékossággal élőket, a XV. cikk (2) bekezdése pedig tiltja a fogyatékosság szerinti hátrányos megkülönböztetést. A testület utal arra, hogy a különböző jogágak különböző fogyatékosság-fogalommal dolgoznak. A fogyatékos személyeket a társadalombiztosítási jog sokáig „rokkantnak” nevezte, de aztán átvette a munkajogban korábban is jellemző „csökkent/megváltozott munkaképességű munkavállaló” megjelölést. Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény a „fogyatékosság” és a „fogyatékkal élő” kifejezéseket használja, anélkül, hogy azokat definiálná.

A Fot. jogi definíciója figyelembe veszi a személyek bizonyosfajta egészségügyi fogyatkozását, és az ennek következtében kialakuló szociális hátrányt, valamint az állapot tartósságát. Mégsem kellően inkluzív, mert nincs tekintettel azokra a személyekre, akiknek valamilyen más típusú tartós egészségkárosodás (például cukorbetegség) miatt volna szükségük a különös alkotmányos védelemre. Az Alkotmánybíróság ezért az Alaptörvény értelmezésekor azt a fogalom-meghatározást vette alapul, amelyet az ENSZ keretében létrejött, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény alkalmaz. Az egyezmény 1. cikke szerint „fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását”. Ez a definíció magában foglalja azt az esetet, amikor a személy fogyatékos állapota veleszületett, és azt is, amikor az egészségkárosodás az idő előrehaladtával vagy például baleset miatt következik be. Az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése tehát, amikor fogyatékkal élőket említ, e személyi kör számára követel az esélyegyenlőséget támogató intézkedéseket.

Álláspontom szerint az Egyezményhez történő igazítás alapvető és elvi kiinduló feltétel, mely Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségéből is fakad. A támogatási rendszer kialakítása csak ezt követően és ennek figyelembevételével, ennek keretei között történhet, mely során a jogalkotónak kiterjedt, több szempontú szakmai egyeztetéseken alapuló mérlegelési lehetősége van, ám a társadalmi részvételhez szükséges kiegyenlítés – mint fő szempont – figyelembevétele miatt bizonyos csoportok (mint a panaszokban is jelzett az afáziával és szervhiánnyal élők) elvi kizárása ellentétes az alkotmányos követelményekkel.

Mindebből következően megállapítom, hogy a jelenleg hatályos jogszabályi környezet nem felel meg a 2007. évi XCII. törvénnyel kihirdetett, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezményben rögzített jogelvi és fogalom meghatározásnak, a hazai fogyatékos fogalom és az Egyezmény fogyatékos fogalmának jogszabályi összehangolása elmaradt, e mulasztás pedig a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és az esélyegyenlőség biztosításának követelményével összefüggő visszásságot idéz elő és tart fenn az érintettek vonatkozásában.

Intézkedéseim

A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. § alapján felkérem az emberi erőforrások miniszterét, hogy az Egyezménynek történő megfelelés érdekében kezdeményezze a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.) módosítását, majd ezt követően a támogatási rendszer felülvizsgálatát, melynek során fordítson kiemelt figyelmet a jelentésemben foglalt megállapításokra.

 

Budapest, 2013. február

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

¹ Vö. Ajbt.1.§ (3) bek.

² A vizsgálat megindításakor: Nemzeti Erőforrás Minisztérium

³ Magyarországon kihirdette a 2007. évi XCII. törvény

⁴ A súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) kormányrendelet

⁵ Az 1998. évi XXVI. törvény 4. § a) pontja alkalmazásában fogyatékos személy az, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során.

⁶ E jogszabály vonatkozásában fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.

⁷ A fogyatékossági támogatás havi összege az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 65%-a (2013-ben 18.525 Ft) a látási fogyatékos, a hallási fogyatékos, az értelmi fogyatékos, az autista és a mozgásszervi fogyatékos személyek esetében; 80%-a (2013-ben 22.800 Ft) a halmozottan fogyatékos, valamint a fogyatékosság olyan esetében, amikor a súlyosan fogyatékos személynek az önkiszolgálási képessége teljesen hiányzik.

⁸ 56/1991. (XI. 8.) AB határozat

⁹ 53/1993. (X. 13.) AB határozat

¹⁰ 64/1991. (XII. 17.) AB határozat

¹¹ Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): i. m. 269. o., Sári János: Alapjogok, Alkotmánytan II. Osiris Kiadó, Budapest 2004. 94. o. és Drinóczi Tímea (szerk.): i. m. 58. o.

¹² 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.

¹³ AJB-3330/2010., AJB-2618/2012., AJB-2990/2012. számú jelentések

¹⁴ Régi Ftv. 147. § 8. pont, új Ftv. 108. § 6. pont

¹⁵ Központ a Mentális Sérültek Jogaiért Alapítvány (MDAC) tanulmánya a pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyek jogairól a „Fogyatékossággal élő személyek jogairól szól